黨的十七大報告指出，必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，“改善民生，推進社會建設”，第一次作為單獨章節(jié)出現(xiàn)在黨代會的報告中，這預示著改革開放30年來，保障和改善民生已被提升到一個新的戰(zhàn)略高度。

■ 本報記者 于佳莉

    黨的十七大報告指出，必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，作為我國公益事業(yè)主要管理部門的民政部，在貫徹和落實十七大報告過程中，機構變革也更加貼近“民生”，通過把相同及相近職能進行整合，歸入一個部門管理，加強其他部門的配合協(xié)調(diào)，加強民生。社會救助司、社會福利和慈善事業(yè)促進司、國家民間組織管理局重組設立體現(xiàn)了這一點。
    2008年初，國務院辦公廳印發(fā)了《民政部主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》，自此，民政部內(nèi)部機構改革正式啟動。調(diào)整之后，民政部內(nèi)設13個機構，其中，最令人關注的是原“社會福利和社會事務司”拆分成“社會福利和慈善事業(yè)促進司”和“社會事務司”，原“低保司”轉為“社會救助司”，原“民間組織管理局”增添了執(zhí)法監(jiān)察的權力。

慈善事業(yè)得到高度重視

    1978年，為適應社會需要，民政部內(nèi)設辦公廳、農(nóng)村社會救濟司、城市社會福利司、民政司等機構。
    隨著社會的發(fā)展，在新形勢下，民政部為充分發(fā)揮社會穩(wěn)定機制作用，適應改革開放的需要，為社會主義現(xiàn)代化建設創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境，其職能也面臨著亟待加強的迫切性。為更好發(fā)展社會福利與社會保障事業(yè)，推進公共福利事業(yè)的社會化，1988年，進行了機構改革，其中把農(nóng)村社會救濟司調(diào)整為救災救濟司。這次改革，不僅使機構的設置更加合理，力量得到一定的加強，而且為進一步發(fā)揮民政工作的作用創(chuàng)造了條件。
    隨著慈善事業(yè)的迅速發(fā)展，慈善事業(yè)作為社會保障體系的補充，已引起政府的高度重視。2008年初，救災救濟司首次設立慈善處，這是中國政府在慈善事業(yè)發(fā)展管理上一次新的探索，此后，慈善處升格到社會福利和慈善事業(yè)促進司，也預示著慈善事業(yè)作為社會保障體系的重要補充，已經(jīng)上升到了政府層面。
    社會福利和慈善事業(yè)促進司主要職責包括擬定社會福利事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策和標準；擬訂老年人、孤兒和殘疾人等特殊群體權益保護政策；擬訂社會福利機構管理辦法和福利彩票發(fā)行管理辦法等。
    黨的十七大報告指出，要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。社會福利和慈善事業(yè)促進司的成立在很大程度上呼應了十七大重視慈善事業(yè)的號召。
    北京大學社會學系夏學鑾教授表示，社會福利和慈善事業(yè)促進司的設立，把政府福利和民間慈善結合起來，在當前我國福利和慈善水平都不是很高的情況下或許是一個創(chuàng)舉，能夠起到相互影響、相互促進的效果。

國家民間組織管理局首次擁有監(jiān)察權

    1978年改革開放后,中國在鄧小平領導下發(fā)生了根本性的巨變。改革開放的重要后果之一，就是使公民社會賴以存在和發(fā)展的經(jīng)濟、政治、法律和文化環(huán)境發(fā)生了根本變遷，在中國歷史上第一次大規(guī)模地催生了民間組織。
    為了適應民間組織劇增的需要，國務院于1989年頒布了《社會團體登記管理條例》，1998年10月國務院在對此進行較大修訂后又頒布了新的《社會團體登記管理條例》，同時還第一次頒布了《民辦非企業(yè)單位管理條例》。由于中國至今尚無關于民間組織的正式立法，所以上述兩個條例是目前關于社會團體的最重要的法規(guī)。這兩個條例確立了目前中國政府管理民間組織的基本框架，它們正式改變了原來的民間組織行政管理體制，改為民政部門和黨政主管部門的雙重領導體制，其中民政部門主管登記，黨政主管部門負責日常管理。這種體制就是目前的“分級登記、雙重管理”的模式。
    隨著民間組織數(shù)量不斷增加逐步走向成熟，“雙重管理”在某種程度上存在著管理的“漏洞”。2007年初，民間組織管理局升格為國家民間組織管理局，這是從1998年，社團和民辦非企業(yè)單位管理司更名為民間組織管理局后的第一次大的調(diào)整。
    民間組織管理局的一位官員表示，“機構升格意味著獨立性增強，權威性增強，便于今后更好地開展民間組織管理工作�！�
    隨后，國家民間組織管理局從職能上首次擁有了監(jiān)察權。清華大學公共管理學院王名教授表示，這次民間組織管理局的改名不是簡單的名稱上的改變。從職能上看，更加強調(diào)“執(zhí)法”和“監(jiān)察”。

強化社會救助職能

     2006年11月23日，第十二次全國民政會議在北京舉行。中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶會見與會代表并講話強調(diào)，民政工作關乎千家萬戶，關乎億萬群眾。
    溫家寶強調(diào)，當前和今后一個時期民政工作的主要任務之一是搞好困難救助。幫助農(nóng)村的五保戶和低收入群體，城市的低保戶和失業(yè)人員，特別要關心失去生活能力的殘疾人。
    低保、社會救助一直是社會各界關注的問題。
    在民政部變革中，很多部門的職能進行了調(diào)整、轉移，而社會救助是唯一強化的職能。社會救助司的主要職責包括擬定社會救助規(guī)劃、政策和標準，健全城鄉(xiāng)社會救助體系；組織城鄉(xiāng)居民最低生活保障、醫(yī)療救助、臨時救助工作；擬訂五保社會救濟政策等。
    社會救助司的前身是“低保司”，之前“低保司”的工作圍繞居民最低生活保障開展。而新成立的社會救助司工作不但包括城鄉(xiāng)居民最低生活保障，擬定“五保戶”的社會救濟政策，也包括健全城鄉(xiāng)社會救助體系等職責，其保障的范圍、程度、規(guī)模無疑都得到了拓展。
社會救助司的設立體現(xiàn)了民政部加強社會救助職能，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系建設的職能，加強民生、注重民生的新思路。

■大事記
●1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過決議，設立中華人民共和國民政部。5月，民政部正式成立。
●1978年，農(nóng)村社會救濟司成立。
●1988年，農(nóng)村社會救濟司調(diào)整為救災救濟司。
●1997年5月，社團管理司更名為社會團體和民辦非企業(yè)單位管理司。
●1998年，社團和民辦非企業(yè)單位管理司更名為民間組織管理局。
●1999年12月2日，民政部成立民間組織服務中心。
●2007年初，民間組織管理局升格為國家民間組織管理局。隨后，國家民間組織管理局從職能上首次擁有了監(jiān)察權。
●2008年初，救災救濟司首次設立慈善處。之后，慈善處升格為社會福利和慈善事業(yè)促進司。
●2008年9月，以福利彩票、慈善和社會捐助、老年人和殘疾人福利以及兒童福利四方面工作為主要業(yè)務的民政部社會福利和慈善事業(yè)促進司正式成立。

■數(shù)據(jù)
    2007年底，全國共有1064.3萬戶、2272.1萬城市居民得到了最低生活保障。全年各級財政共支出低保資金277.4億元，比上年增長23.7％。得到最低生活保障人員中：在職人員93.9萬人，占總人數(shù)的4.1％。
    2007年全國城市最低生活保障月人均保障水平102.7元，比上年提高22.8％；全國城市居民最低生活保障平均標準182.4元，比上年提高7.5％。
    農(nóng)村最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)普遍建立。截至2007年底，已有3566.3萬人（1608.5萬戶）得到了農(nóng)村最低生活保障，比上年同期增加1973.2萬人，增長了123.9％，全年共發(fā)放農(nóng)村最低生活保障資金109.1億元，比上年增長150.8％，人均補差38.8元/月，比上年同期提高4.3元，增長12.5%。
    截至2007年底，全國共建立經(jīng)常性社會捐助工作站、點和慈善超市3.6萬個（其中：慈善超市5312個），基本形成覆蓋全國城市的社會捐助網(wǎng)。全年共接收社會捐款共計132.8億元，其中民政部門50.9億元，慈善會41.4億元，各類在民政部門登記的基金會40.5億元，比上年增長59.8％。捐贈物資折款15.6億元，接收捐贈衣被8756.8萬件，其中：棉衣被2707.4萬件。間接接收其他部門轉入的社會捐款1.6億元，衣被2830.4萬件，其中：棉衣被445.8萬件，捐贈物資折款9875.1萬元。使3069.7萬人（次）困難群眾受益。

■點評
加強民生為本
    民政部機構改革，是對民政范圍內(nèi)整體相關職責盡可能進行整合。
    從民政部司局數(shù)量增加來看，凸顯的一個理念就是在傳統(tǒng)民政工作的基礎上，進一步加強民生為本、社會建設和慈善事業(yè)，構建和諧社會。這一點和十七大以來總的指導思想是一致的。
（北京大學法學院非營利組織法研究中心常務副主任 陳金羅）

機構變革體現(xiàn)民政特點
    民政部內(nèi)部機構調(diào)整是一種規(guī)范的組織與制度行為。調(diào)整體現(xiàn)了民政部的自身特點，反映了它所處理事務的變化。每次調(diào)整實際上也是一種政革，凸現(xiàn)了民政部與時俱進、銳意進取、實事求是、功能需要的價值理念。體現(xiàn)了“法治、民本、福利、慈善、社會”這些新的民政思路。
    另外，對貧困人口，由“保障”到“救助”，對社會組織，由“管理”到“監(jiān)察”，這些細微的變化都體現(xiàn)出民政部依法執(zhí)政、民主執(zhí)政和科學執(zhí)政的態(tài)度和對自己權力局限深刻反省的精神。
（北京大學社會學系教授 夏學鑾）