以工代賑已經(jīng)成為中國扶貧工作的重要組成部分，在改善當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活條件、解困幫扶貧困群體方面都發(fā)揮著巨大的作用。幫助貧困群體實現(xiàn)就業(yè)，培養(yǎng)其可持續(xù)發(fā)展能力是扶貧工作的主要任務(wù)之一，以工代賑在其中發(fā)揮了重要作用，并不斷調(diào)整以適應(yīng)貧困現(xiàn)狀的變化。

    應(yīng)對自然災(zāi)害

    以20世紀(jì)80年代為分界線，建國后中國以工代賑建設(shè)可分為和關(guān)注反貧困兩個階段。與其他國家實行以工代賑應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來的大量失業(yè)問題背景不同，建國之后中國提出的以工代賑是應(yīng)對自然災(zāi)害做出的選擇。遭受自然災(zāi)害以后，災(zāi)民生活困難需要國家救濟(jì)，但是短期救濟(jì)作用有限，國家的財力也不可能滿足全部災(zāi)民的需要；且頻繁單純的救濟(jì)行為又會助長災(zāi)民的消極依賴思想，形成惡性循環(huán)，只有自力更生、發(fā)展生產(chǎn)才能夠從根本上解決因災(zāi)導(dǎo)致的困難。

    中國以工代賑主要在生產(chǎn)救災(zāi)領(lǐng)域，興修一批水利工程，興建防洪、灌溉、排澇、發(fā)電等工程設(shè)施，并不是單純地“放賑”，而是以生產(chǎn)和防災(zāi)為著力點，在救災(zāi)的同時實現(xiàn)了生產(chǎn)發(fā)展和抗災(zāi)能力的提高。

    1950年2月27日，董必武在中央救災(zāi)委員會成立大會上作了《關(guān)于深入開展生產(chǎn)自救工作的報告》，首次將中央人民政府的救災(zāi)工作方針表述為“生產(chǎn)自救、節(jié)約渡荒、群眾互助、以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”。至此，以工代賑作為新中國一項基本救災(zāi)工作方法開始采用。在此后近30年，以工代賑都成為中國進(jìn)行災(zāi)害救濟(jì)以及提升災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)提高應(yīng)對能力的重要工具。

    助力反貧困

    20世紀(jì)80年代，中國反貧困戰(zhàn)略從單純補(bǔ)貼貧困地區(qū)財政，轉(zhuǎn)向扶持貧困地區(qū)改善生產(chǎn)環(huán)境和個人發(fā)展能力。1984年，為了改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況，興修縣、鄉(xiāng)公路和扶貧開發(fā)項目配套的道路、建設(shè)基本農(nóng)田、興建農(nóng)田水利設(shè)施，國家開始加大對貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，開發(fā)式扶貧成為中國扶貧工作的基本戰(zhàn)略。以工代賑政策作為實現(xiàn)扶貧戰(zhàn)略的一個重要政策工具開始被廣泛采用，政府開始運用公共投資手段支持貧困地區(qū)改善基礎(chǔ)生產(chǎn)生活條件，利用收入再分配的方式緩解貧困。作為一種開發(fā)式扶貧政策，此時的以工代賑兼具建設(shè)和救濟(jì)的雙重目標(biāo)，體現(xiàn)了“在低收入水平下以公共支持措施提供社會保障的傳統(tǒng)”。

    1985年至1995年，中國共計開展了六次大規(guī)模的“以工代賑”計劃，分別是：（1）1985—1987年國務(wù)院投入價值約27億元的庫存糧食、棉花、棉布，采取以工代賑的方式幫助貧困地區(qū)修筑道路、水利工程和人畜水利工程。（2）1989—1991年國家將總金額6億元的中低檔工業(yè)品投入以工代賑，用于興修水利（人畜飲水）和道路。（3）1990年國務(wù)院頒布《關(guān)于1990年至1992年用工業(yè)品以工代賑的安排意見》，將總金額為15億元的工業(yè)品用于支付參加公路、航道和人畜水利工程建設(shè)工人的勞動報酬，后期建設(shè)范圍又逐步擴(kuò)展到小型水利、小水電、水土保持、植樹造林和改造中低產(chǎn)田土等項目。（4）“八五”期間（1991—1995年）為幫助貧困地區(qū)改善糧食生產(chǎn)條件，國家決定每年投入10億公斤糧食（約值10億元）或等價工業(yè)品繼續(xù)在貧苦地區(qū)開展以工代賑。重點在中西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、深山區(qū)、高寒區(qū)和長期吃返銷糧的貧困地區(qū)，涉及全國17個省區(qū)。（5）1991年中國部分地區(qū)發(fā)生了特大洪澇災(zāi)害，經(jīng)濟(jì)損失慘重。國務(wù)院決定“八五”期間動用價值100億元的糧食和工業(yè)品，用以工代賑的方式治理大江大河，幫助災(zāi)區(qū)修復(fù)水毀基礎(chǔ)設(shè)施，其中80億元直接用于水利建設(shè)。（6）1991—1994年，國家每年安排1億元資金采取以工代賑的方式，幫助地處邊遠(yuǎn)、自然條件較差的國營農(nóng)牧場改變面貌。

    從這些大型以工代賑工程來看，投入物資涉及棉糧布、中低檔工業(yè)品和資金，建設(shè)項目包括道路橋梁、水利工程、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升了貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和糧食自給能力。為提高以工代賑工程幫扶效率，部分以工代賑項目進(jìn)一步明確工程實施區(qū)域：1991年至1992年工業(yè)品以工代賑關(guān)注中、西部地區(qū)和東部地區(qū)的部分山區(qū)，重點放在貧困落后地區(qū)，特別是少數(shù)民族聚居地區(qū)；1991年至1995年“八五”期間“以糧養(yǎng)糧”將中西部地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、深山區(qū)、高寒區(qū)和長期吃返銷糧的貧困地區(qū)作為投入?yún)^(qū)域。以工代賑的范圍越來越廣，支持建設(shè)的內(nèi)容也越來越多，但其共同特點都是圍繞關(guān)系到民生的基礎(chǔ)性公共設(shè)施開展，以提升貧困地區(qū)的發(fā)展能力為最終目標(biāo)，同時為貧困地區(qū)農(nóng)戶創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，通過發(fā)放實物改善農(nóng)戶的生計水平。

    六次大規(guī)模項目建設(shè)完成后，中國以工代賑與反貧困的結(jié)合越來越緊密，借助工程項目投入資金，促進(jìn)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善成為當(dāng)前主要的運行模式。1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》明確從當(dāng)年起，再增加10億元以工代賑資金，執(zhí)行至2000年。2011年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》規(guī)定將“以工代賑”作為專項扶貧政策措施。作為中央扶貧資金投資結(jié)構(gòu)的三大組成部分之一，以工代賑資金比重不斷增加，從1986年的15.38%上升至1996年的37.04%。1984年—2016年國家共投入以工代賑資金1300億元，特別是“十二五”期間，國家對以工代賑投入力度明顯加大，年度平均投資是前26年的1.6倍。2016年，國家發(fā)改委下達(dá)了中央預(yù)算內(nèi)投資資金16億元，用于支持集中連片特困地區(qū)開展“以工代賑”示范工程。自1984年實施以來（至2017年），國家發(fā)展改革委已累計安排1500多億元，累計發(fā)放勞務(wù)報酬160多億元。無論是資金絕對值還是相對占比，都顯示出新時期國家對以工代賑的重視。

    以工代賑的轉(zhuǎn)變

    和反貧困結(jié)合后，以工代賑在就業(yè)領(lǐng)域的成效得到了極大的發(fā)揮。政府通過對項目地點的調(diào)整和受益群體的選擇，將以工代賑的實施區(qū)域聚焦在貧困地區(qū)，將實施對象單位定位為行政村，而不是農(nóng)戶或者個人，這種區(qū)域式瞄準(zhǔn)與反貧困目標(biāo)和貧困現(xiàn)狀相適應(yīng)。與以往的“輸血式”扶貧政策相比，以工代賑在提供保障食品供應(yīng)、整合吸納剩余勞動力資源、補(bǔ)充提高就業(yè)收入、增加區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)供給等方面具有綜合性的扶貧功效和脫貧價值，是國家反貧困戰(zhàn)略由“輸血”變“造血”的有效政策工具之一。在村級層面，不同性質(zhì)項目產(chǎn)生不同的效益，道路成為可利用的公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)改良方案會帶來增收效果;在參與群體層面，農(nóng)戶參與機(jī)會均等，通過勞動力的投入獲取工資報酬，拓展收入來源，進(jìn)而提升家庭收入水平擺脫貧困，實現(xiàn)工作換取福利的目標(biāo)。

    但不可否認(rèn)，追求效率目標(biāo)仍貫穿在項目建設(shè)始終，即使在貧困地區(qū)，鄉(xiāng)縣政府立項也是傾向于擁有有利社會經(jīng)濟(jì)條件的村社，保證項目成功和投資有效；在勞動力選擇上也出現(xiàn)勞動力質(zhì)量不高群體無法參與到工程建設(shè)中，出現(xiàn)最貧困人口不一定率先受益的情況。2014年發(fā)改委又出臺《國家以工代賑管理辦法》再次明確以工代賑農(nóng)村扶貧政策的屬性，將集中連片地區(qū)作為投入重點區(qū)域，實行實物投入與資金投入并舉的方式，吸收當(dāng)?shù)刎毨мr(nóng)民參加工程建設(shè)，獲得勞務(wù)報酬增加收入。但有研究認(rèn)為，現(xiàn)有的以工代賑項目多是對原有的資源要素進(jìn)行修補(bǔ)，建立的新要素并不多，因此沒能充分發(fā)揮該項目的發(fā)展效應(yīng)。

    回顧建國以來以工代賑歷史可以發(fā)現(xiàn)，以工代賑主要在兩個方面發(fā)生了巨大變化：一是政策目標(biāo)，由救災(zāi)變?yōu)榉鲐?；二是支持方式，由實物變?yōu)樨泿?。就政策目?biāo)而言，防災(zāi)減災(zāi)是以工代賑實施的初衷，間接實現(xiàn)災(zāi)民的生產(chǎn)和就業(yè)。隨著應(yīng)對自然災(zāi)害的能力不斷增強(qiáng)、已建設(shè)完成的工程發(fā)揮的作用不斷顯著，使防災(zāi)減災(zāi)的緊迫性有所下降。與此同時，國情的變化將以工代賑就業(yè)功能放大，賦予其反貧困的色彩，實施重點由救災(zāi)變?yōu)榉鲐?。就支持方式而言，從棉糧等初級農(nóng)產(chǎn)品到中低檔工業(yè)品的實物支持，再到資金支持，體現(xiàn)了一種從實物到貨幣的轉(zhuǎn)變。建國初期，在計劃經(jīng)濟(jì)背景下民眾對初級產(chǎn)品需求較大，而國家儲備大量農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)品。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活質(zhì)量提高，資金的投入逐漸帶來更大的效用。

    除了以上兩點主要變化外，政策目標(biāo)的變化也引發(fā)了其他要素發(fā)生改變。實施對象，從防災(zāi)減災(zāi)目標(biāo)下的臨時性受災(zāi)群眾變?yōu)榉簇毨е械呢毨后w；實施區(qū)域，從受災(zāi)地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村貧困地區(qū)；建設(shè)項目，從防災(zāi)減災(zāi)的基礎(chǔ)工程，變?yōu)榭梢詭椭毨У貐^(qū)脫貧致富的項目。以往的以工代賑更強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶參與項目建設(shè)，而今由于扶貧資金成為主要支持方式，對貧困農(nóng)戶的參與要求不再嚴(yán)格。由此可見，與反貧困相結(jié)合后，以工代賑工程范圍更加廣泛，需要綜合考慮當(dāng)?shù)厍闆r設(shè)計實施，對項目實施提出了更高的要求。

    （據(jù)《貴州社會科學(xué)》）